بررسی بخش برق در لایحه بودجه 1404
بخش اول لایحه بودجه سال 1404 که در اول آبان 1403 تقدیم مجلس شورای اسلامی شد، به عنوان عالیترین سند گفتگو دولت و ملت، نمایانگر اولویتهای اقتصادی دولت و راهحلهای پیشنهادی برای چالشها و مسائل کشور است. به گفته معاون اقتصادی سازمان برنامه و بودجه، دکتر محمد قاسمی، این بودجه با هدف ایجاد ثبات و کنترل تورم تدوین شده و فاقد سیاستهای انقباضی یا انبساطی شدید است. دولت در تدوین بودجه درصدد بوده تا با اتخاذ رویکردی متعادل، از هرگونه شوک به بخشهای مختلف اقتصادی جلوگیری کند و به طور مشخص اعلام شده که هیچ سیاستی که منجر به شوک در بخشهای کلیدی اقتصاد شود، اجرا نخواهد شد.
سازمان برنامه و بودجه در لایحه بودجه 1404 تلاش کرده با بهرهگیری از مجموعهای از سیاستهای مالی، پولی، ارزی و تجاری، تورم را کاهش دهد و ثبات اقتصادی را حفظ کند. بر اساس برآوردهای اقتصادی انجام شده، با اجرای این لایحه نرخ تورم سال 1404 در حدود 30 درصد و رشد اقتصادی کشور در حدود 3.2 درصد پیشبینی میشود. یکپارچگی و جامعیت بودجه و تلاش برای درج ارقام واقعی و پرهیز از بیش برآوردی و کم برآوردی منابع و مصارف نیز از دیگر ویژگیهایی است که آن را از بودجه سالهای گذشته متمایز میکند.
مقام معظم رهبری با ریشهیابی هوشمندانه مسائل اقتصادی کشور، جهش و افزایش تولید را راه نجات اقتصاد ایران و عامل اصلی عبور از دشواریهای اقتصادی و کلید رفع مشکلات معیشتی مردم معرفی دانستهاند. در همین راستا در برنامه بودجه 1404 نیز توجه ویژهای به تحریک تولید از طریق افزایش صادرات شده است. با این حال تحقق این هدف در گرو تامین نهادههای لازم برای تولید است که برق یکی از مهمترین منابع لازم است و به همین دلیل تخصیص منابع کافی به بخش برق اهمیت حیاتی دارد.
وضعیت فعلی صنعت برق کشور
در سالهای اخیر، صنعت برق با چالشهای متعددی از جمله ناترازی بین عرضه و تقاضای برق، مشکلات تأمین سوخت نیروگاهها در فصول سرد سال، انباشت بدهیهای وزارت نیرو و مسئله وامهای ارزی نیروگاهها مواجه بوده است. از مهمترین دلایل بروز این وضعیت میتوان به ناکارآمدی اقتصاد صنعت برق، ضعف در حکمرانی، عدم اجرای صحیح قوانین مصوب و همچنین مصرف بیرویه انرژی اشاره کرد. در حال حاضر 76330 مگاوات (معادل 81%) از کل ظرفیت منصوبه نیروگاه های کشور مربوط به نیروگاههای بخاری، گازی و چرخه ترکیبی است. وابستگی 81 درصدی تولید برق کشور به نیروگاههای حرارتی، نشاندهنده اهمیت کلیدی این بخش و ضرورت سیاستگذاری هدفمند در این حوزه است.
بخش برق در لایحه بودجه 1404
علیرغم اینکه سهم بخش تأمین آب، برق و گاز طبیعی از تولید ناخالص داخلی به قیمتهای جاری حدود 7 درصد است، اما با توجه به پیوندهای پیشین و پسین مهم این بخش و تأثیر گسترده آن بر سایر بخشها، تخصیص منابع کافی و اتخاذ تدابیر مناسب برای رفع ناترازی در این حوزه بسیار ضروری است. مهمترین بخشهای مرتبط با صنعت برق در لایحه بودجه 1404 در ادامه مورد بررسی قرار میگیرد.
در بخش تملک داراییهای مالی مصارف عمومی لایحه بودجه 400 هزار میلیارد تومان بابت تادیه دیون دولت به موسسات اعتباری و و سازمان تامین اجتماعی و پیمانکاران، تولیدکنندگان برق تخصیص داده شده است. با این حال در بخش اول بودجه که مشتمل بر احکام بودجه ای و ارقام کلان است، سهم تولیدکنندگان برق از این منبع به طور دقیق مشخص نشده است.
در شناسه بودجهای 70112-ش عنوان شده که شرکتهای تولیدکننده برق که دارای طلب قطعی از دولت هستند و متقاضی خرید اموال غیرمنقول و شرکتهای دولتیای هستند که تا انتهای سال 1403 فرایند ارزشافزایی آنها در مرکز مولدسازی دولت خاتمهیافته میتوانند با پرداخت 10 درصد از ثمن نقدی بیع، مابقی ثمن معامله را با مطالبات قطعی خود از دولت و شرکتهای دولتی از طریق وزارتخانه مذکور تهاترکنند. تهاتر بدهی با اموال غیر منقول و شرکتهای دولتی ابتکار جدیدی است که در لایحه بودجه به کار گرفته شده است. با این حال تجربه بودجه سالهای گذشته نشان میدهد که احکام مرتبط با مولدسازی تحقق کمی داشتهاند و این موضوع صرفا تبدیل به مسیر پوشش صوری کسری بودجه شده است. همچنین با توجه به ناترازی فزاینده میان عرضه و تقاضای برق و نیاز به منابع مالی کلان برای سرمایهگذاری در توسعه ظرفیتهای نیروگاهی منصوبه و نگهداری و تعمیرات نیروگاههای موجود لازم است که جریان مالی نقدی در این صنعت افزایش یابد. تهاتر بدهیها با شرکتهای دولتی و اموال غیر منقول نمیتواند تاثیر مثبتی در وضعیت نقدینگی این صنعت بگذارد و ممکن است صنعت برق را به سمت بنگاهداری سوق دهد و درنتیجه تجربه ناموفق آزموده شده صندوقهای بازنشستگی و سازمان تامین اجتماعی مجدداً تکرار شود.
شناسه بودجهای 70435-ح نیز در اجرای ماده (۶) قانون حمایت از صنعت برق و ماده (۸) قانون مانعزدایی از توسعه صنعت برق تدوین شده است و به دولت اجازه میدهد که بدهیهای قطعی و حسابرسی شده تولیدکنندگان برق بخش غیردولتی و همچنین پیمانکاران و تأمینکنندگان تجهیزات صنعت برق کشور تا پایان سال 1402 را از طریق واگذاری اموال و داراییهای (غیرمنقول) دولت (به استثنای شرکتهای تابعه وزارت نیرو) به طلبکاران مذکور پرداخت نماید و بدهی پرداخت شده از محل این تبصره، از میزان بدهی دولت به شرکت توانیر بابت مابهالتفاوت قیمت تکلیفی و قیمت تمام شده برق موضوع ماده (۶) قانون حمایت از صنعت برق و ماده (۸) قانون مانعزدایی از توسعه صنعت برق کاسته شود. در این شناسه بودجهای مشابه شناسه بودجهای 70112، تسویه بدهیها از طریق واگذاری اموال و داراییهای مالی انجام میپذیرد؛ لذا با مشکلاتی همچون شناسه پیشین مواجه است. اجرای این تبصره ممکن است به دلیل مشخص نبودن نوع، مقدار و ارزش اموال و داراییهای در نظر گرفته شده برای واگذاری و همچنین زمانبر بودن فرآیند، با چالشهایی همراه باشد. علاوه بر این، ارزشگذاری این اموال توسط دولت ممکن است مورد پذیرش فعالان بخش خصوصی قرار نگیرد. در این شناسه بودجهای، اموال و داراییهای شرکتهای تابعه وزارت نیرو از واگذاری مستثنی شدهاند و واگذاری اموال و داراییهای سایر دستگاهها نیز ممکن است با مقاومت آنها مواجه شود.
چنین راهحلهایی ممکن است در کوتاهمدت و برای تسویه بدهیهای گذشته تا حدی پاسخگو باشند؛ اما در بلندمدت ممکن است نگهداری و مدیریت این داراییها هزینههای فزایندهای را به صنعت تحمیل کند. همچنین با اصلاحات انجام شده در قیمت برق، پیشبینی میشود که دیگر تفاوت قابل توجهی میان قیمت تکلیفی و قیمت تمام شده برق وجود نداشته باشد و به همین دلیل مابهالتفاوت قیمت تکلیفی و قیمت تمام شده برق موضوعیت خود را از دست میدهد. در این شرایط، ضروری است که با ایجاد انضباط مالی در صنعت برق، شرکت توانیر بدهیهای جاری خود را از محل درآمدهای حاصل از فروش برق تسویه کند تا از انباشت مطالبات تولیدکنندگان بخش غیردولتی و تشدید بحرانهای این صنعت جلوگیری شود.
در شناسه بودجهای 7017 دستگاههای اجرایی مکلف شدهاند که برای جلوگیری از انباشت مطالبات دولت ناشی از عدم پرداخت کالا و خدمات فروخته شده به اشخاص حقوقی در بخش غیردولتی، نسبت به اعمال وجه التزام ناشی از عدم تادیه بدهی به مأخذ نرخ سود مصوب هیئت عالی بانک مرکزی برای سپرده بلند مدت از زمان ایجاد بدهی اقدام کنند. اجرای این تبصره میتواند اقدام مثبتی در راستای اجرای بودجه مصوب و افزایش انضباط مالی دولت باشد. با این حال انتظار میرود که تبصره مشابهی برای جلوگیری از انباشت مطالبات بخش خصوصی تصویب شود و دولت و شرکتهای تابعه و وابسته در صورت تاخیر ملزم به پرداخت خسارت گردند.
شایان توجه است که در لایحه بودجه 1404 توجهی به اجرای احکام مرتبط با بخش برق قانون برنامه هفتم پیشرفت نشده است و جدول تطبیقی موجود در گزارش پشتیبان تنطیم لایحه نیز موید همین موضوع است. همچنین برای مشکل وامهای ارزی تولیدکنندگان برق، ایجاد ظرفیت نیروگاهی جدید و تعهدات دولت در قراردادهای بیع متقابل احداث بخش بخار نیروگاههای سیکل ترکیبی نیز علیرغم پیگیریهای انجام شده، سیاست و راهبرد مشخصی اتخاذ نشده است.